Как уже отмечалось выше, сегодня справедливым будет назвать государственное управление в России недостаточно эффективным для того, чтобы своевременно и качественно предоставлять государственные услуги населению, а также развивать страну в целом в самых различных направлениях. К сожалению, в настоящее время работа российских органов государственной власти требует глубоких изменений, нуждается в различного рода рекомендациях, которые должны быть разработаны по всем направлениям жизнедеятельности общества. Система оценки эффективности государственного управления также должна быть существенно доработана. И только после этих и многих других преобразований, мы сможем увидеть результаты работы государственных органов, эффективность которых будет выражаться в оптимальной и своевременной защите интересов государства и населения, различных социальных групп и каждого человека. В этом и выражается важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата.

В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положению в России в заключении Конституционного судя РФ «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации», направленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: «Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства» .

Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.

Основные проблемы неэффективного государственного управления были рассмотрены в п. 2.1. Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности государственного управления. Решение данных задач позволит сдвинуть громадный пласт проблем:

· пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Не увеличивая нынешние бюджетные расходы, обеспечить рост эффективности труда управленцев и на этой основе ограничить рост численности государственного аппарата;

· выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

· создать нормативную основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих;

· установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства .

Механизмами повышения эффективности государственного управления являются:

1. Умеренная децентрализация;

2. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления;

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения;

4. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность;

5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

Чтобы иметь наиболее полное представление о государственном управлении в России на современном этапе необходимо рассматривать не только проблемы в данной сфере, но и перспективы её развития. Невозможно не согласиться, что проблем с области государственного управления существует большое множество и критиковать эти проблемы можно до бесконечности. Это легкое, простое, однако бесполезное дело, если из этих проблем не извлекать уроки, если не учиться на ошибках и заблуждениях наших предков и нас самих. Ценность истории состоит только в научении разумной жизни и полностью определяется способностью людей делать из нее выводы и созидать будущее, опираясь на ее совокупное, как положительное, так и отрицательное наследие. История дает нам основное: знания и опыт, остальное мы должны делать сами.

Это означает, что если в прошлом государственное управление не оправдало возлагавшихся на него надежд, то надо что-то делать так, чтобы в будущем изменить его состояние к лучшему.

В данном контексте вполне можно полагать, что грядущий XXI век предъявит к государственному управлению повышенные и жесткие требования, к которым уже нужно начинать готовиться. Уже имеются основания утверждать, что общество встретится с условиями, которые будут характеризоваться, с одной стороны, ограничением ресурсов планеты Земля, необходимых для человеческого существования, а с другой - ростом спроса на них вследствие расширения цивилизационных потребностей людей. Свидетельством этого являются следующие тенденции: сужение, а по некоторым видам и истощение возможностей добычи минерального сырья желаемого качества и объема; обострение, а кое-где и кризисное состояние природной среды обитания человечества; усложнение, а в ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов, усиливающих антропогенное давление на планету; снижение темпов и одновременно углубление географической неравномерности развития производства с соответствующими социальными последствиями; обеднение человеческой культуры по причине чрезмерной унификации и подражательности распространяемой и массово используемой социальной информации.

Разумеется, вышесказанным не исчерпываются «вызовы» будущего, диктующие новые парадигмы мышления и поведения. Их намного больше, причем как глобальных, так и локальных масштабов. Но и названные убедительно говорят о большой сложности тех проблем, которые стоят перед человечеством и каждым отдельно взятым народом. Они имеют иное свойство, чем даже те проблемы, которые волновали людей в течение всего XX века. И, соответственно, требуют иного подхода к государственному управлению.

Прежде всего, сам характер проблем, их структура, масштабы и вовлекаемые в их решение ресурсы таковы, что лишь свободному предпринимательству, игре рыночных стихий, конкурентной борьбе, динамике спроса и предложения, сугубо общественным силам и регуляторам их не осуществить. Необходимо будет сильное межгосударственное сотрудничество в рамках мирового сообщества с продуманным, согласованным и рациональным государственным управлением в каждой стране. Речь идет не о замене или подмене других видов управления, таких как менеджмент, местное самоуправление, общественное управление и общественное самоуправление, свободное поведение человека, а об исполнении государственным управлением функций координации и интеграции управленческих процессов на территории страны, в пределах регионов и континентов, всей планеты .

Говоря о государственном управлении, необходимо отметить, что сегодня ему нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных противоречий в субъективном факторе, которая подготовлена для их анализа и разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде государственной власти и осуществляемого посредством ее государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.

Исходя из вышесказанного, можно вывести и такую перспективу государственного управления, как «опережающее состояние», которую при правильном подходе к осуществлению госуправления вполне можно сделать основным критерием, определяющим его эффективность.

«Опережающее состояние» государственного управления означает, что в его системе, главным образом, в его субъекте будет широко использоваться современная научная мысль, будет принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, будет идти открытое сравнение результатов управления с общественными потребностями, управление начнет служить интересам общества и продвигает его развитие.

Государственное управление в «опережающем состоянии» обладает следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений; ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей; тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности персонала управления на уровне современного общественного знания; открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем; гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.

Главное в «опережающем состоянии» государственного управления видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, общественная направленность исповедуемых ценностей, высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократического управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа. Со временем такое осознание придет и укорениться в России, если уже сегодня начинать серьезно реформировать сферу государственного управления.

В результате анализа процессов, происходивших в нашем обществе и особенно в системе государственного управления, было выделено семь видов ресурсов, использование которых в будущем позитивно скажется на обеспечении рациональности государственного управления.

Речь идет об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало говорится и об усилении системности государственного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставится вопрос об углублении демократизма государственного управления, который необходим в любом современном обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашенной модели весьма далеко. Обращается внимание на улучшение информационного обеспечения государственного управления, без которого в условиях огромного массива перерабатываемой управленческой информации просто нельзя рационально управлять в масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривается развитие человеческого потенциала государственного управления, поскольку к эффективному ведению управленческих процессов должны быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного управления, так и управляемых объектов. Акцентируется внимание на совершенствовании стиля государственного управления, который как бы аккумулирует и практически реализует науку, искусство и опыт управления. В завершение говорится об измерении эффективности государственного управления, посредством механизмов которого общество не только оценивает результаты управления, но и формирует обратные связи для выявления ошибок и слабых мест.

Для развития государственного управления в будущем важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений по всем аспектам развития, были заинтересованы в том, чтобы научную информацию изучать и осознавать. Необходим налаженный процесс совершенствования государственного управления.

Подводя итог, необходимо отметить, что реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления.

Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Поэтому повышение эффективности управления должно являться одним из приоритетных направлений при реформировании системы государственного управления .

Лекция 4. Эффективность государственного управления

План лекции:

1. Понятие эффективности государственного управления.

2.Критерии эффективности государственного управления: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический.

Понятие эффективности государственного управления, ее критерии.

«Эффективность деятельности» – это обозначение любой деятельности, включая управленческую, так и производительную, продуктивную, результативную.

Особенность государственного управления как деятельности, (отличающейся от других видов управления) состоит в том, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами, и приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан.

«Эффективность государственного управления», ее критериев не определяется моделью: «затраты – выпуск», а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Деятельность может быть эффективной – экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не эффективной в плане достижения поставленных социально-политических целей. Понятие эффективности государственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как вида деятельности (должна быть социально-политической, целесообразной и целенаправленной).

Эффективность государственного управления есть понятие, обозначающее соотношение результатов и достигнутых общественных целей, результатов и использованных государственных ресурсов.

Эффективное управление – это деятельность с наилучшими из возможных результатов по удовлетворению общественных потребностей и интересов в условиях регламентации ресурсов государством.

Эффективность – показатель того, насколько полно усилия (ресурсы), затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значимых конечных результатах.

Таким образом, категория «эффективность государственного управления» определяется через понятия: «общественные цели», «результаты», «общественные потребности и интересы». Каждое из них отражает специфические признаки государственного управления.

1. «Общественные цели» – это политически значимые цели;

2. «Результаты» – объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике);

3. «Государственные ресурсы» – экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

Специфическое содержание понятия «эффективность государственного управления» можно также определить через модель – соотношение «вход – выход», характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления как ее части.

На «входе» системы: требования общества (управляемого объекта), обуславливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта – легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений.

На «выходе»: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы).

Внутри системной модели «вход – выход» формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную, которые применяются к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней – по отношению к обществу или его части. В таком контексте используются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффективность».

Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая – показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «полная эффективность».

6. Назовите известные вам органы государственной власти в современной России, осуществляющие контрольные функции.

7. Каковы основные проблемы реализации государственного контроля в нашей стране?

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004.

2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005.

3. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004.

4. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.

5. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000.

6. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.

7. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

8. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д, 1997.

9. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс.

– М.: Юристъ, 2001.

10. Шамхалов Феликс. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов / Феликс Шамхалов. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003.

ГЛАВА 6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

6.1 Понятие эффективности государственного управления

Понятие «эффективность деятельности» это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической

эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции70 .

В современной же теории организации и управления

эффективность системы управления характеризуется действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п. Эффективность процесса управления понимается как результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект.

Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.

Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.

Исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось по меньшей мере два основных подхода или две парадигмы.

Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Известный представитель теории административного менеджмента Г. Саймон считает, например, что «…в административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне и обнаружить, что его функции практически не изменились»71 .

При этом, как отмечает Г. Саймон, термин «эффективность» употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно. В

70 Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С. 239.

71 Государственная служба. Учебник / Под ред. Проф. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/ Д: Издательский центр «Март», 2004. – С. 251-255.

обычном разговоре сказать, что нечто «эффективно», часто равносильно утверждению, что это «хорошо» или «желательно». Термин двусмыслен, поскольку, что такое «хорошо», зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их придерживаются. Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о «эффективности» - это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.

В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения

к традиционной теории управления».

В отечественной литературе мы также встречаемся с последователями подобной точки зрения. Например, в работе, выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко, практикуется именно такая модель анализа эффективности государственного правления. Авторы, в частности, отмечают: «Можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение

стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов72 .

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.

Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты.

Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное:

72 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – С. 335.

легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.

Суждения оценочного и сравнительно-оценочного плана, касающиеся эффективности власти, высказываются очень часто, опираясь как бы на сами собой разумеющиеся некие общечеловеческие мерки эффективности.

Проблема - в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия «эффективность государственного управления» и ее критериев не есть технологическая операция, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Эффективность определяется не столько традиционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по соотношению результатов и использованных разнообразных ресурсов достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Критерий соотношения затрат и результатов используется как условный показатель эффективности отдельных, конкретных решений, но смысл данных терминов интерпретируется в более широком плане, нежели, скажем, в экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной - экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не эффективной в плане достижения поставленных социальнополитических целей. Эффективная деятельность как результативная в социально-политическом аспекте далеко не всегда является экономичной, тем более рентабельной. Даже в управлении фирмой, предприятием понятия: «эффективность», «экономичность», «рентабельность» не рассматриваются как односмысловые. Тем более, если речь идет о государственных организациях и их деятельности, результаты и последствия которой проявляются в широком круге общественных процессов. Сказанное подводит нас к выводу: понятие эффективности государственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как деятельности социально-политически целесообразной и целенаправленной. В этом контексте эффективность государственного управления есть понятие, обозначающее соотношение результатов и достигнутых общественных целей, результатов и использованных

государственных ресурсов. Эффективное управление - это деятельность с наилучшими из возможных результатов по удовлетворению общественных потребностей и интересов в условиях регламентации ресурсов государством.

Специфическое: содержание понятия «эффективность государственного управления» можно также определить через модель

Соотношение «вход-выход», характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления как ее части. На «входе» системы требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта - легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений. На «выходе»: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы).

Используются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффективность». Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая - показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «полная эффективность» 73 .

Наиболее разработанным блоком проблем следует полагать вопросы повышения эффективности исполнительной ветви власти. Именно к этому уровню апеллируют основные разработки в области «public administration» на Западе и в России. Именно здесь достигнута наибольшая ясность в плане повышения эффективности управления. Она связана, прежде всего, с использованием основных категорий административного менеджмента и поиска оптимальных сочетаний во взаимодействии основных его компонентов: организационнофункциональной выстроенности, организации системы подготовки разноплановых решений и контроля за их исполнением; выстроенности коммуникативных процессов; рациональной специализации и работы с персоналом; отладки механизмов оценки результатов и ответственности; системы выдвижения лидеров и обеспечения их взаимодействия с подчиненными.

Применительно к российским условиям только к настоящему времени выстраивается несколько рациональных версий систематизации действий всех названных компонентов в рамках национальной административной системы. Речь идет о проведении намеченной Президентом РФ и порученной Правительству РФ

После определения понятия «эффективность государственного управления», необходимо ознакомиться с критериями эффективности государственного управления.

Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений Озорнина Ю.П. Эффективность государственного управления социальной сферой: опыт социологического исследования // Научный вестник Уральской академии государственной службы. - 2011. - № 4. - С. 20.

Специфический смысл термина «оценка» - неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта Там же. - С.20.

Оценка эффективности государственного управления необходима не только для государственных органов власти, но и для общества, позволяющее контролировать качество деятельности государственных институтов. А для государственных служащих - усовершенствование управленческой деятельности.

Объектами оценки эффективности являются разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и т.д. Они именуются «предметными ценностями» Там же. - С.20.

Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу «субъективных ценностей». Их следует отличать от «предметных ценностей» (объектов оценивания).

В основе критериев эффективности - принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта - политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их, прежде всего, от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы - все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат.

В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй - экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т.е. насколько «правильно делаются эти вещи» Андриевская В.Б. Пути повышения эффективности государственного управления в России как фактора международной конкурентоспособности [Электронный ресурс] // web.snauka.ru/issues/2013/12/30487 .

Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.

В исследованиях эффективности государственного управления можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2) Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.

4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

7) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации Шабров О. Эффективность государственного управления в условиях постмодерна // Власть. - 2010. - N 5. - С.4-5.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический.

Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональный. Измерение эффективности управления по типу - «затраты - выпуск» или «затраты - результат» характеризует прагматический критерий.

Данные критерии управления являются общими, так как могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем, каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода.

Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта (Использована терминология М. Вебера) Нагимова А.М. Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы оценки и измерения. - Казань, 212. - С.73.

Целерациональный критерий - также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов.

Интегральный показатель - соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем «соответствие ценностям». Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками.

Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан - избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль.

Прагматический критерий эффективности предполагает оценку действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней. Однако здесь следует избегать примитивного прагматизма, мотивированного так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов.

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т.е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

Виды критериев общей социальной эффективности:

Уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

Темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые в методике ООН;

Уровень национального благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

Упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

Целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;

Нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;

Стиль функционирования государственного аппарата;

Нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;

Сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

Издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М, 2014. - С.66-67..

Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др.

В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления - это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального - обеспечение повышения качества жизни и т.д.

Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения «чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат» может успешно развиваться при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям, отраслям.

Эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации - до местного общества, от местного уровня - до регионального, от регионального сообщества - до социальной системы и ее политической организации - государства. На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями, характеризующими соотношение целей и результатов, а в иной плоскости соответствие результатов интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• основные тенденции развития государственного управления;
• принципы и подходы к оценке эффективности государственного управления;
• методы оценки эффективности государственного управления;
• систему мер государственного воздействия, направленных на повышение эффективности государственного управления;
• основное содержание стратегии государства, направленной на повышение эффективности государственного у правд ен ия;

уметь

• ставить цели и формулировать задачи, направленные на повышение эффективности государственного управления;
• использовать нормативные правовые документы для оценки эффективности государственного управления;

владеть

• методами оценки эффективности государственного управления;
• современными технологиями оценки государственного управления;
• навыками оценки эффективности осуществления государственных программ.

Теоретико-методологические подходы к определению эффективности

Модернизация системы государственного управления неразрывно связана с определением оптимальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой, динамичной социальной системы. Для формирования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между политической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стандартами и социокультурными нормами.

В условиях изменения политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управления, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды, становится очевидной необходимость разработки сбалансированной системы показателей и критериев эффективности деятельности органов государственной власти.

Существует несколько теоретико-методологических подходов к определению эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное ценностная характеристика деятельности. В отношении к деятельности органов власти этот термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй - экономической эффективности.

В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи».

Показатели экономической эффективности характеризуют то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т.е. «насколько правильно делаются эти вещи» . Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами .

В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

• 1) Подход , основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
• 2) Подход , развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур .
• 3) Подход к эффективности деятельности , связанный с теорией жизненных циклов , состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций, или групп влияния, в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации .
• А) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности .
• 5) Экономический подходу связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками .
• 6) Экологический подходу в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям .
• 7) Подход , основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих с максимальным использованием их творческого потенциала и организацией их групповой работы. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации .

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение имеет социальный эффект, сущность которого заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельность органов государственной власти, в частности, на три вида:

• 1) общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т.е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов);
• 2) специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:
  • - целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государствснно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие цели должен реализовывать каждый государственный орган, и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц,
  • - нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, выработку и прохождение любой управленческой информации,
  • - стиль функционирования государственного аппарата,
  • - нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий,
  • - сложность организации государственного аппарата, вытекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей,

издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата;

3) конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.

Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.

• См.: Экономическая теория / под ред. В. Д. Камаева. М. : ВЛАДОС, 2000; Словарьпо экономике: пер. с англ. К. Пасс, Б. Лоуз, Л. Дэвис. М.: Экономическая школа, 2004.
• См.: Столярова В. Л. Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления. М. : Экономика, 1995; Она же. Проблемы нормативно-методического обеспеченияи оценки результатов труда государственных служащих / Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. М.: РАУ, 1993.
• Токвилъ А. Демократия в Америке. М., 1992; Управление - это наука и искусство /А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М. : Республика, 1992. Теория бюрократииВебера достаточно подробно исследована в монографии М. В. Масловского. См.: Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология.Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 1997; Он же. Политическая социология бюрократии. М.,1997; Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросыфилософии. 1991. № 3; Макаренко В. П. Вера, власть и бюрократия (критика социологииМ. Вебера). Ростов и/Д., 1988; Зверев А. Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера к Л. фонМизесу // Советское государство и право. 1992. № 1; Охотский Е. В., Смольков В. Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 199Алексеева Т.А. Современные политические теории. М., 2000;Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования // ОНС. 1997. № 5.
• Филонович С. Р., Кушелевич Е. И. Теория жизненных циклов организации И. Адизесаи российская действительность // Социс. 1996. № 10.
• Беккер Г. Природа профессии // Этика успеха: вестник исследователей, консультантов и ЛПР. Вып. 3/94. Тюмень - Москва, 1994; Макинтайр А. После добродетели: исследования теории морали. М.: Академический проект; Екатеринбург: Деловая книга, 2000;Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М. : Канон, 1996; Вебер М. Наука как призвание и профессия / Вебер М. Избранные произведения; пер. с нем. М. : Прогресс, 1990;Вебер М. Политика как призвание и профессия / Вебер М. Избранные произведения; пер.с нем. М.: Прогресс, 1990.
• См.: MillJ. S. Principles of Political Economy / ed. by W. Ashley. New York: AM. KellerPublishers (1848); NorthD. (1993): Institutions and Credible Commitment //Journal ofInstitutional and Theoretical Economics. Vol. 149.
• Западная экономическая социология: хрестоматия современной классики / сост.и науч. ред. В. В. Радаев; мер. М. С. Добряковой и др. М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2004.
• См.: Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004;Садлер Дж., Лобанов В. В. Повышение эффективности работы местных органов власти: опытВеликобритании // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 2; Эффективностьгосударственного управления: пер. с англ. / под общ. ред. С. Л. Батчикова и С. Ю. Глазьева.М. : Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Изд-воАО «Консалтбанкир», 1998; Основы управления качеством продукции. М.: Изд-во стандартов, 1996; Сакато Сиро. Практическое руководство по управлению качеством продукции;пер. с яп. М. : Машиностроение, 1994; Управление качеством продукции: вопросы теориии практики. М. : Мысль, 1996; Томилин В. Н. Управление качеством в условиях переходак рыночной экономике // Стандарты и качество. 1990. JSIb 10.
• Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990;Общая теория управления: курс лекций. М., 1994; Теория государственного управления.М., 1997.